2. Место предлагаемых изменений в системе действующего законодательства
Предлагаемое реформирование рынка профессиональной юридической помощи направлено на реализацию гарантий получения квалифицированной юридической помощи, установленных статьей 48 Конституции Российской Федерации, и правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, касающихся квалифицированной юридической помощи, выраженных в постановлениях от 28.01.1997 № 2-П, 26.12.2003 № 20-П, 09.07.2012 №17-П, определениях от 05.12.2003 № 446-О и № 447-О, 05.02.2004№ 25-О. Реформирование рынка квалифицированной юридической помощи не распространяется на работников органов государственной власти и органов местного самоуправления, работников государственных юридических бюро, нотариусов, патентных поверенных. Российской Федерации Реформа квалифицированной юридической помощи не затрагивает юрисконсультов, осуществляющих профессиональную деятельность по трудовому договору в составе юридических служб предприятий, учреждений и организаций (юридических лиц), группы компаний, холдингов. Положения настоящей Концепции не распространяются на оказание юридической помощи субъектам предпринимательской деятельности общественными помощниками уполномоченных по защите прав предпринимателей, а также лицами, которые на основании трудового или гражданско-правового договора обеспечивают деятельность уполномоченных по защите прав предпринимателей. Поскольку общее содержание преобразований сводится к объединению всех лиц, оказывающих на профессиональной основе юридические услуги третьим лицам, на базе существующей адвокатуры, потребуется соответствующее изменение нормативного регулирования данного института. Помимо изменений Закона об адвокатуре предполагается отдельные нормативные правовые акты дополнить положениями о понятии квалифицированной юридической помощи и условиях ее оказания. Изменения и дополнения в законодательство об адвокатской деятельности и адвокатуре, касающиеся организационно-правовых форм адвокатских образований, порядка их создания и деятельности, необходимо согласовать с нормами, регулирующими деятельность юридических лиц (Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ с последующими изменениями). В части регулирования трудовых прав и обязанностей адвокатов в случае их найма по трудовому договору необходимо дополнение Трудового кодекса Российской Федерации нормами, определяющими особенности труда адвокатов и распространяющими на адвокатов, работающих по найму, социальных гарантий работников. Установление исключительного права адвокатуры на судебное представительство обеспечивается внесением изменений и дополнений в процессуальное законодательство (Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации, Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации, Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации). Исключение из сферы оказания квалифицированной юридической помощи недобросовестных участников обеспечивается введением административной ответственности в отношении граждан, систематически занимающихся частной юридической практикой, но не зарегистрированных в установленном порядке, с соответствующими дополнениями Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. С учетом указанного, необходимо ввести в законодательство понятие квалифицированной юридической помощи, позволяющее четко идентифицировать сферу регулирования законодательства об адвокатуре и адвокатской деятельности. Вопрос о предоставлении адвокатам социальных гарантий, эквивалентных гарантиям, предусмотренных действующим трудовым законодательством для работников, и направленных на создание благоприятных условий работы адвокатов в адвокатском образовании, обеспечивается внесением изменений в трудовое и социальное законодательство. Объединение субъектов оказания квалифицированной юридической помощи потребует введения обязательного страхования рисков профессиональной ответственности адвокатов и адвокатских образований как в целях защиты интересов самих адвокатов (адвокатских образований), так и их доверителей, а также требования об обязанности адвокатов и адвокатских образований раскрывать сведения о наличии заключенного договора страхования. Для дальнейшего развития системы бесплатной юридической помощи необходимо будет предусмотреть порядок привлечения стажеров к оказанию бесплатной юридической помощи, предусмотреть в законодательстве стимулы для оказания адвокатами бесплатной, качественной и доступной юридической помощи социально незащищенным слоям населения, законодательно расширить случаи ее оказания, устранить увязку бесплатной и доступной юридической помощи с размером прожиточного минимума. Внесение изменений и дополнений в Закон об адвокатуре (или принятие его в новой редакции) в связи с реализацией Концепции, а также внесение изменений и дополнений в иные, указанные выше нормативные правовые акты, не потребует дополнительных расходов из федерального бюджета и бюджетов других уровней. 3. Общая характеристика и оценка состояния правового регулирования 3.1. Субъекты рынка профессиональной юридической помощи В настоящее время в России правовая помощь оказывается следующими группами субъектов: 1) Адвокатами, осуществляющими деятельность по оказанию квалифицированной юридической помощи в следующих организационно-правовых формах: i) адвокатский кабинет (не является юридическим лицом); ii) коллегия адвокатов (юридическое лицо); iii) адвокатское бюро (юридическое лицо); iv) юридическая консультация (юридическое лицо). 2) Юрисконсультами, осуществляющими профессиональную юридическую деятельность по трудовому договору в составе юридических служб предприятий, учреждений и организаций (юридических лиц), групп компаний, холдингов. 3) Юридическим (консалтинговым) бизнесом — частными юридическими консультантами, осуществляющими коммерческую деятельность в следующих организационно-правовых формах: i) хозяйственное общество — общество с ограниченной ответственностью или акционерное общество (юридические лица); ii) представительство или филиал иностранной юридической фирмы (не являются юридическими лицами); iii) индивидуальный предприниматель (без образования юридического лица). 4) Частными юридическими консультантами, оказывающими правовые услуги в составе некоммерческих организаций — корпоративных или унитарных, а также в составе общественных объединений (юридических лиц); 5) Гражданами, систематически занимающимися частной юридической практикой, но не зарегистрированными в установленном порядке как индивидуальные предприниматели, в том числе без постановки в этом качестве на налоговый учет. 3.2. Необходимость реформирования Сегментация рынка профессиональной юридической помощи в Российской Федерации, описанная выше, имеет исторические предпосылки и является уникальной в мире. Подобное разнообразие организационных форм юридического консультирования стало возможным в результате постепенного выделения из состава единой прежде адвокатуры сначала независимых коллегий адвокатов, а затем – и самостоятельных консультантов, не обладающих адвокатским статусом. Постепенно из последней группы консультантов возникли юридические фирмы. Одновременно на российском рынке юридических услуг появились филиалы и представительства зарубежных юридических фирм. Таким образом, сфера профессиональной юридической помощи на протяжении более чем 20 лет развивалась стихийно в условиях фактически «нулевого» государственного регулирования. Подобное развитие рынка юридических услуг привело к тому, что преимуществами свободного регулирования воспользовались как те юристы, которые опережали его развитие, чутко реагируя на возрастающие потребности в юридической помощи быстро растущей экономики, так и те консультанты, которых привлекала в нерегулируемом правовом поле возможность избежать профессионального и этического контроля со стороны адвокатской корпорации. Исследование мирового опыта показывает, что в подавляющем большинстве стран оказание квалифицированной правовой помощи населению и бизнесу как сфера повышенного риска для материальных и личных интересов клиентов регулируется и регламентируется жесткими нормативными и профессиональными правилами. Однозначно неприемлемой представляется ситуация, при которой разные группы профессионалов, оказывающих одни и те же по сути дела услуги, подпадают под существенно различающиеся регуляторные режимы. В этой связи предлагается осуществить серию изменений, направленных на постепенное сближение и объединение различных групп субъектов, оказывающих юридические услуги, в единую профессиональную корпорацию, регулируемую едиными нормативными и профессиональными (в том числе этическими) правилами, обладающую единым порядком допуска и исключения из профессии. Анализ сферы оказания правовой помощи позволяет сделать вывод о том, что такое объединение целесообразно провести на базе обновленной адвокатуры, действующей на основании закона об адвокатуре. Адвокатура представляется оптимальной базой для объединения профессии в силу следующих причин: 1) Такое решение является традиционным в подавляющем большинстве стран мира и, следовательно, с одной стороны – доказавшим свою эффективность, с другой стороны – понятным мировому юридическому сообществу и транснациональным клиентам; 2) Адвокатский статус в наибольшей степени соответствует природе квалифицированной юридической помощи как непосредственно связанной с публично-правовыми функциями, прежде всего в случаях судебного представительства и особенно защиты в уголовном судопроизводстве; 3) В рамках адвокатуры достигается баланс государственного и внутрикорпоративного регулирования; 4) Адвокатура уже сегодня обладает организационной структурой, на базе которой технически возможно осуществить объединение профессии. Важным аспектом реформы является готовность самой адвокатуры к изменениям и существенному реформированию. В ходе реформы ряды адвокатуры пополнят, в том числе лучшие представители юридического консалтинга, которые и сегодня, несмотря на формальное отсутствие контроля над ними, дисциплинарных практик и формализованных этических правил, являются элитой профессии, отвечающей самым высоким требованиям. Реформирование юридической профессии только тогда станет возможным, когда указанные лица получат реальную и эффективную возможность обогатить адвокатуру своими опытом, компетенцией и морально-этическими стандартами, а сама адвокатура будет готова предоставить этой части консультационного сообщества равные и справедливые права на участие в профессиональной жизни и самоуправлении. Ключевой предпосылкой реформы является и создание действенных механизмов для устранения из существующего адвокатского сообщества недобросовестных и неквалифицированных лиц, повышение доверия общества к институту адвокатуры в целом. При проведение реформы планируется объединение на базе адвокатуры следующих групп участников рынка профессиональной юридической помощи: a) собственно адвокатура (группа 1); b) юридический бизнес (группа 3); c) юридические консультанты, осуществляющие деятельность в составе некоммерческих организаций (группа 4). Юристы из группы 2 (юрисконсульты, осуществляющие профессиональную деятельность по трудовому договору в составе юридических служб предприятий, учреждений, организаций) не включены в процедуру объединения на базе адвокатуры, за ними сохраняется право на судебное представительство предприятий, учреждений, организаций, группы компаний, холдинга, вкоторых они осуществляют деятельность по трудовому договору. Право быть представителем в суде, наряду с представителем-юристом (юрисконсультом) возможно предоставить и другим сотрудникам предприятий, учреждений, организаций, холдингов, группы компаний, участие которых в судебном рассмотрении необходимо для представления интересов работодателя. Лица, систематически занимающиеся частной юридической практикой, но не зарегистрированные в установленном порядке, в том числе без постановки в этом качестве на налоговый учет (группа 5) будут поставлены перед выбором: либо вступить в адвокатуру на общих основаниях, либо прекратить юридическую практику. Наряду с задачей по объединению юридической профессии в единую корпорацию задачей реформы является приведение организационно-правового, трудо-правового и фискального инструментария адвокатуры в соответствие с потребностями современного рынка юридических услуг. Наиболее проблемными в настоящее время представляются следующие аспекты: 1) возможность вступления адвокатского образования от своего лица в договорные отношения с доверителями по оказанию квалифицированной юридической помощи; 2) объем правосубъектности адвокатского образования; 3) проблема ответственности адвоката и ответственности адвокатского образования по обязательствам адвоката, а также страхования рисков профессиональной ответственности; 4) возможность найма адвоката другим адвокатом или адвокатским образованием; 5) допустимость получения адвокатским образованием финансового результата и распределения гонораров между адвокатами.